2005年(平成17年)12月議会 議案質疑

第3日目 2005年12月2日
発言者:大川正博副議長
次に、坂下しげき議員。

発言者:坂下しげき議員
通告に従いまして質疑をさせていただきます。 
 第1の指定管理者の評価についてお伺いをいたします。私は、従前より申し上げておりましたが、指定管理者制度を導入することにより、市川市民が適正な予算でより質の高いサービスを享受できるような制度づくりをしなければならないということであります。指定管理者の指定は外郭団体のために行うのではなく、市民の視点から決定しなければなりません。福祉関連施設とは異なり、文化施設はより民間事業者の創意工夫が引き出せる領域であり、実際に千葉県でも千葉市でも外郭団体が管理していた文化会館を公募しております。 
 

 まず、市川市公の施設の指定管理者の指定の手続等に関する条例、いわゆる手続条例の第2条第1号に規定されている評価項目、市民の平等利用の確保についてお伺いいたします。手続条例で指定管理者の指定基準として絶対要件となっている市民の平等利用の確保の評価が満点でありません。1団体選定という手続で選定された候補者としてふさわしい評価であるのか疑問です。この項目について、中間点数でふさわしいとした理由についてお答えください。 
 次に、第2の委託料の協議内容についてお伺いいたします。文化会館の管理については、委託料のほかに文化振興財団に対する補助金があります。以前、財政部長に伺ったところ、今後も2本立てで予算化するということでした。しかし、指定管理者制度に移行する以上、2本立てで行うことは制度趣旨に合致せず、かえって市民利益を失うおそれがあると考えます。つまり補助金で文化活動という政策的要素を賄っているというなら、その一部分を委託料に上乗せし、委託料に一本化して補助金を廃止するという方法があると思います。指定管理者に向上心を持たせたサービスを向上させる必要があるのではないでしょうか。暫定的手段として、今回から導入すべきと考えます。実際、私が視察に行きました長崎市では、補助金については考えられないという答えが返ってきました。また、この方法が定着すれば、委託料と利用料金制の併用という方法もとれます。先ほど申し上げたとおり、千葉県や千葉市では文化会館を公募しており、民間市場も整ってきている以上、数年後は利用料金制を導入し、市民利益を拡大する方法を検討すべき施設であると思います。ちなみに経費削減の工夫に関する評価は15点でした。 
 そこで、委託料について、このような協議もしくは意見交換は行われたのかお答えください。 
 次に、第3の指定期間の設定について。このことについては、第4のサービスの質の確保についてとあわせてお伺いいたします。私は以前から申し上げておりますが、指定期間の設定は、市民サービスの向上のためにベストな期間は何年かということを第一に決めなくてはならないということであります。しかし、文化会館については、管理委託という制度の中で外郭団体を設置してサービスを提供したという事実があり、制度移行のためには時間が必要なことも承知しております。先ほど申し上げたような市の文化施策を向上しつつ、指定管理者のインセンティブを働かせ効率を高めるために利用料金制を導入することなどを検討し、制度化するには、行政の側にも時間が必要であります。また、現行の受託者である外郭団体でも構造改革により大きな変化を求められ、大幅な経営の見直しが必要となり、そのための時間も必要であります。したがって、制度移行のための過渡的な措置としての1団体選定はやむを得ないとの考え方もあり、その点では指定期間3年は妥当であると考えます。しかしながら、指定管理者制度への移行期間として、地方自治法は、その改正から実施期限までの経過措置期間として3年を置いており、この3年間で準備を整えれば、千葉県や千葉市のように公募も可能であったと考えます。本市では、地方自治法が定めた経過措置期間の3年間でどの程度の準備、議論が行われたのでしょうか。 
 ともかく本市では、地方自治法の経過措置期間と1団体選定による指定期間3年を合わせて約5年半の検討準備期間を置いたものであります。文化活動の安定と充実を図るための約6年という期間は十分であると考えられます。今回は、この6年間という比較的長いスパンの中で折り返しの3年間について、市と指定管理者の候補者から質の高いサービスの提供を提案されたと考えたいところであります。制度の過渡的時期における1団体選定と公募の場合で、指定期間の設定方法の考え方に違いを置いたのであれば評価できます。そして、文化会館は千葉県も千葉市も外郭団体による管理委託から今回公募に踏み切っております。公募がすべてよいというわけではありませんが、まず市民の視点に立って、市民利益を最大限に発揮できる方法が何かを検討した上で決定していく必要があります。この観点を1団体選定によって選定された候補者に意識づけてサービスを向上させるためには、指定期間満了後の指定管理者の候補者の選定基準について、市が早い段階で明確に示す必要があります。したがって、期間満了後の指定管理者の候補者の選定方法について一番妥当であると考えているものについてお答えをいただきたいと思います。 
 最後に、第5の指定の議案と予算措置である債務負担行為の設定についてお伺いをいたします。私は平成16年6月議会において、指定管理者の指定の際には債務負担行為の設定が必要であることの質疑をいたしました。永池財政部長のご答弁では、委託料についての協定が年度協定になっているから必要ないとのことでした。このことについて再度確認のため、先月、11月に総務省自治行政局行政課の地方自治法の法改正の担当官に確認をいたしました。そこでの回答は、議会への提案は、債務負担行為と指定の議案は同一議会であっても構わないが、議案の提出順序は債務負担行為が先であること。また、年度協定にした場合でも将来債務が発生することには変わりないことから、債務負担行為の設定は必要であるということでした。また、現に視察に行った自治体でも千葉県でも債務負担行為を設定しております。しかし、今議会に債務負担行為の予算にかかわる議案はありませんでした。少なくとも債務負担行為の予算審議の後に指定の議案を提出すべきであると考えます。もし本市の認識が誤りであれば、指定の議決をすることができません。 
 そこで、債務負担行為を設定しない理由について明確にお答えください。 
 単年度協定の締結を理由とする場合は、総務省と違うスタンスをとった根拠及び総務省の見解に誤りがあるのかお答えください。 
 以上で1回目の質疑とさせていただきます。

発言者:大川正博副議長
文化部長。

発言者:小林 巧文化部長
私からは議案第59号に関します2点についてお答えいたします。 
 まず、1点目の指定管理者の評価についてでありますけれども、指定管理者を指定するに当たっての公の施設における市民の平等な利用を確保することにつきましては、手続条例第2条第1号に規定しておりますが、これは地方自治法第244条の規定に基づく公の施設の管理運営に関する基本的な事項でございます。市民の平等な利益の確保につきましては、単に利便性の向上や公平のみを指標としてとらえることではなく、公の施設としての管理運営体制についての基本的なマニュアル化が構築され、職員間で共通認識されていることが良質なサービス提供の根幹をなすものであり、重要な事項であるというふうに認識しております。 
 そこで、評価審査の結果におきまして中間評価点数が得られたことにつきましては、市川市文化会館のように大規模な施設では、施設の管理運営も多岐にわたり、多数の市民からの要望が寄せられます。特にどのようにすればサービス提供の質の低下を防ぐことができるのか。そして、さらなる向上を期すことができるのかといったことについては、利用者からの声に真摯に耳を傾けることは当然のこととして、自主努力として事業者としての姿勢を問うべき評価項目として設けたものでありまして、指定管理者の選定に当たっての要件としては、満たしてはいるものの、さらなるマニュアル化の徹底を図ることで市民満足度の向上が図れる余地があると判断されたものというふうに認識しております。したがいまして、指定管理者として経営能力が十分に発揮され、円滑な管理運営が行えるよう、引き続き指導、助言をしてまいりたいというふうに思っております。 
 次に、委託料の協議についてでございますが、指定管理者にかかわる管理委託料につきましては、手続条例第2条第4号において、「市が管理する場合に要する費用と同等以下の費用で管理することができること」と定めております。文化施設の管理運営につきましては、必ずしも採算性のある事業を優先して実施することがふさわしいということではなく、幅広い文化芸術の分野において採算性を度外視して、多くの市民にすぐれた作品などを堪能していただくことも公共が担う文化行政としての取り組みではないかというふうに考えております。そのための選択肢の1つとして、指定管理者により経営能力が発揮され、効率的かつ効果的な市民サービスの提供が図れることだというふうにも思います。また、指定管理者としての施設の管理運営とは別に、市の文化施策の充実を図るために設立されました目的財団である市川市文化振興財団としての役割は、例えば良質な芸術を低廉な価格で市民に提供するといった市民文化の振興を図るといった役割も担っております。指定管理者としての業務範囲を超えた任務も持っております。ご質問にあります、市からの補助金の措置につきましては、施設の維持管理に対する補助ではなく、こうした市の文化施策の推進のための諸事情、イベント、ソフト面での事業の自立を図るための補助として支出しているものでございます。ご指摘のように、指定管理者に対する多額の委託料が支払われている中に、さらに補助金を支出しているのではないかといったように見える向きもございますので、今後、この補助金につきましては文化振興費の方に計上させていただくなど、指定管理者に対する委託料であります文化会館費とは区別し、措置してまいりたいというふうに考えております。 
 また、利用料金制度に関しましては、地方自治法第244条の2第8項に定められている、公の施設の利用に係る料金を当該指定管理者の収入として収受されるものでありますが、この制度の導入につきましては、指定管理者の経営状況、事業内容を十分に勘案し、また、他の地方公共団体の同様の施設における動向などを調査、研究しながら、今後の方向づけにしてまいりたいというふうに考えております。 
 以上でございます。

発言者:大川正博副議長
管財部長。

発言者:中台久之管財部長
3点目の指定期間の設定についてと4点目のサービスの質の確保につきましては、管財部の方からお答えをさせていただきます。 
 1団体選定の期間満了後の選定方法につきましては、運用指針第4の5におきまして、「1団体選定の手続による指定管理者の指定は、恒久的なものではなく、現に1団体選定の手続により指定管理者に指定された団体であっても、当該団体の指定の期間の満了の際に、当該団体又は当該団体が管理する公の施設に第2の2に掲げる事由がないと認められるときは、公募により指定管理者の候補者を選定するもの」と定められております。文化会館につきましては、財団法人市川市文化振興財団が手続条例第13条の第1項の規定によります1団体選定の団体としてふさわしい事由といたしまして、指針の第2の2項の(5)の理由、「団体の設立の経緯、団体が指定施設の管理を行うこととなった経緯、指定施設の管理の実態等を考慮し、当該団体を当該指定施設の指定管理者とすることが特に適当であると認められ、かつ、当該団体が当該指定施設の管理を良好に行っていること又は行うことができると認められること」に該当しますことから妥当であるとの判断を行ってきたものでございます。そこで指定期間満了後の候補者の選定でございますが、ある施設については、指定管理者の指定をしようとするときには、まず、公募での選定が原則であります。したがいまして、1団体選定によりまして指定された施設でありましても、指定期間の満了に備えまして、公募への移行も視野に入れた対応がとれますよう、外郭団体などに対しまして指導を行っていく必要があるものと思っております。 
 続きまして、5点目の指定の議案と予算についてというふうなことで、指定議案にかかわります債務負担行為の設定のご質問についてお答えをいたします。確かに総務省の職員が執筆しております指定管理者制度の出版物の中で、指定管理者が公の施設を管理するための経費について、すべて利用料金で賄う以外については、複数年の指定の期間にわたって指定管理者に対しまして支出金を拠出することとなる場合には債務負担行為を設定する必要があると考えられますと記述されております。また、同書では、指定管理者を指定するまでに債務負担行為を設定する必要があると考えられますとも記述されていることは承知しているところでございます。これまで市川市におきましては、昨年6月議会の答弁でも申し上げていますとおり、指定管理者の指定に伴う経費につきましては、基本協定を結んだ上で年度協定の中で掲げていくものでありますことから、単年度ごとに予算を計上して、その予算の範囲内におきまして、年度の管理運営の経費を賄うものといたしております。このように、各年度ごとに結ぶ年度協定書に経費を明示する場合におきましては、債務負担行為は設定しなくとも対応できるものと考えているものであります。ただ、基本協定の中に指定期間全体の総額経費を盛り込む場合におきましては、債務負担行為の設定が必要であると考えられます。本市におきましては、指定期間全体における総額の経費の算定が難しいと考えられますことから、単年度で経費の算定の中において対応してきたところであります。しかしながら、総務省職員によります解説でも考え方が示されましたことから、指定期間全体における経費の詳細な算定が可能であるかも見きわめながら、債務負担行為の設定につきましても検討してまいりたいと考えております。 
 また、ちなみに参考までに近隣市の状況を確認しましたところ、千葉市、船橋、市原市、横浜、川崎市、中野区などにおきましては、市川市と同様に年度協定のみの協定でありますことから債務負担行為を設定していないというふうなことであります。 
 以上でございます。

発言者:大川正博副議長
坂下議員。

発言者:坂下しげき議員
ご答弁ありがとうございました。 
 まず、指定管理者の制度の創設に当たっては、多様化した市民ニーズに対応するための制度づくりが必要であったこと、外郭団体の見直しが必要になったことがあります。そして、何より指定管理者の指定については、市民ニーズ、住民福祉の向上に最も適しているものを指定するという本筋を忘れてはなりません。選定手続は、それを具体的に表現するための過程であります。他市のように、外郭団体の改革と指定管理者制度の導入を並行して検討していただきたいと思います。 
 それでは、債務負担行為についてもう1度整理していきたいと思います。考え方の違いということでしょうが、違いがあって問題が生じないのかなと非常に思うわけであります。総務省と今後検討していくということですが、総務省と市川市の考え方が違っているというようなお話でありました。債務負担行為についての考え方の議論であれば、やはり1回目は管財部長だったでしょうけれども、財政部長の方からお答えをいただきたい、そのように思います。総務省の見解も、設定するのが当然であると言っているわけです。そして、今もありましたが、複数年度にわたってやっているからということで、基本協定を結んでいるからいいんだよと。単年度協定であるからということでありましたが、そのことについても総務省に確認をしております。その結果、将来の負担が1円でも発生すれば債務負担行為の対象になる。これは総務省の見解というよりも、予算的に常識的なことであります。議会には予算の提案権がありませんが、その議会に対して、議決事項に指定期間があり、複数年にわたる将来債務を伴う指定の議決を予算措置のないまま議決してくださいということになるわけであります。角度を変えれば、この議決を得た指定という行政処分により、将来債務の発生が確定的になるわけであります。つまり単年度協定であるといっても、委託料が伴う複数年度にわたる行政処分をする以上、債務負担行為を必要としない理由はないわけであります。募集要項、協議書に委託料について記載がありますが、本市の場合は平成18年から23年まで委託料は1円も発生しないと断言できるのでしょうか。それとも、全面的に利用料金制に移行していくんでしょうか。 
 平成16年6月議会で質疑をさせていただいたときに、当時の保健福祉局長だった方が、経費の算定が非常に難しいということでありました。そのことについて、次年度以降の協定額は収支予算書にある指定管理者の提案を受け入れるとも答弁しています。そして、何よりも債務負担行為はぴったりの額を組むのではなく、上限を組むということになっているわけであります。ということは、そういった経費の算定がきちんとできていないにもかかわらず、すべての議案を公募したということにもなりかねないわけであります。ですから、平成16年6月議会で私が質疑をしてからどのような検討を今まで行ってきたのか、お答えをいただきたいと思います。

発言者:大川正博副議長
財政部長。

発言者:永池一秀財政部長
債務負担行為の設定の考え方についてのご指摘であります。本市の考え方につきましては、過去の議会でもご質疑がありまして、総額について協定を行う場合は当然設定することが必要でありますけれども、現行では単年度ごとの協定の中で費用を定めているということから、債務負担行為の設定を行っていないということが現状でございます。債務負担行為を設定してない市につきましても、先ほど管財部長の方からお答えがあったように、各市もこのような考え方のもとに債務負担行為を設定してないと、このように理解をしているところであります。 
 今般、ご指摘の総務省の見解が示されたということであります。債務負担行為を設定する必要があると考えられますという、そういう見解が示されているわけであります。確かに総額について、私どもの方も協定の中で示すことができれば、当然債務負担行為の設定をするという考え方には変わりはございませんが、このような見解が示されたことに伴いまして、私どもの方といたしましても、今後、総額について協定の中で示すことができないのかどうなのか、こういうことも検討してまいりたいと思います。また一方、文言のみでの設定も不可能ではないというふうに私ども理解しております。そういう意味では、先ほどご質問者が、1円でも発生をすれば債務負担行為の設定は必要であるし、また、限度額を設定すれば足りるので設定すべきではないかと、このようなご質問もございました。この辺につきましても、次年度以降の額につきまして、具体的に定める必要がこの限度額についてはあろうかと思います。そういう意味で、先ほどお答えしているように、総額について協定の中で示すことができるように、いろいろと研究、検討を重ねてまいりたいというふうに考えております。 
 以上でございます。

発言者:大川正博副議長
坂下議員。

発言者:坂下しげき議員
ご答弁、それぞれありがとうございました。 
 将来債務は発生するけれども、今のところ債務負担を考えていないし、組めないということの市川独自の財政ルールがあるかのようなご答弁に受け取れなくもないんですが、先ほどの総務省の方の本のコピーを私は持っているわけです。その中に「議会の議決のタイミングは」というところがあるんですが、そこを見ていただきたいんですが、ここにはしっかりと債務負担行為の設定と、その後に指定管理者の指定と、こういうふうになっているわけですね。ですから、それこそ言葉じりで考えられるというところで、うーんというわけではなく、きちんと債務負担行為を設定してやっていただきたいと思うのであります。 
 そして、千葉市ほか、設定してないところがあるよということでありましたが、千葉県、それから柏市、葛飾区、さいたま市、川口市、名古屋市、京都、それから長崎、熊本など、しっかりと債務負担行為を設定しているところもありますので、ぜひともきちんとした債務負担行為を組んでいただいてやっていただきたい、このように思います。 
 以上です。

~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

発言者:井上義勝議長
これより質疑に入ります。 
 質疑の通告がありますので、発言を許します。 
 坂下しげき議員。

発言者:坂下しげき議員
新政クラブの坂下しげきでございます。通告に従いまして質疑をいたします。 
 指定管理者の指定の議決と債務負担行為の設定については、先ほど来、小岩井議員も大分議論されてきましたが、納得のいく説明とは言いがたいのかなと思いますので、再度確認をさせていただきたいと思います。 
 まず、質疑するに当たりましてご理解いただきたいのは予算の提案権。つまり予算を議会に提出する権限は地方公共団体の長に専属し、議会には予算の提案権はありません。したがいまして、この指定管理者の指定の議案を議決するに当たって、総務省や千葉県の見解と違う予算措置を前提に議会は審議することになっていくわけであります。先ほど申し上げましたが、本市の見解が誤りであれば議決を行うことはできなくなるわけであります。 
 それでは、先ほどの質疑と角度を変えて伺ってまいりたいと思います。まず、債務負担行為の意義については、地方公共団体の将来にわたる財政負担を、その負担を負う原因となる事項の発生した時点で明らかにし、また議会の審議に付し、住民に知らせることによって、財政の健全化に資そうとするものであることであります。一方で指定管理者に指定された団体にとりましても、債務負担行為が設定されれば、委託料の上限が確定しているので、市から委託料について減額要求される懸念がなく、毎年、予算審議を待つことなく、事業計画書に沿った安定的な経営が行え、その後の指定期間において、市民サービス向上のための施策を積極的に行えると考えられます。このように、指定管理者制度における複数年の指定期間を設けることのメリットを十分に引き出せるのは、やはり債務負担行為を設定するからと言えます。先ほど管財部は、数日前に問い合わせを総務省に行ったということでありますが、市川市の指定管理者の予算について、財政部は本市の考えを総務省に問い合わせたことはありますでしょうか。ちなみに私は、先ほど申し上げました平成16年6月議会で質疑をしております。 
 それから、先ほど助役が議事進行の中で答弁されておりましたが、その中で総務省の一職員が答えた個人的な見解というような、その旨の答弁があったと思います。これについてでありますが、私は総務省としての見解をいただいているところでありますので、その点についてお答えをいただきたい。 
 それから、その中で、総務省通知がないと債務負担行為を組めないような旨の答弁があったわけであります。先ほど来申し上げていますように、指定管理者の指定に伴う予算措置は特殊な事例なんでしょうか。指定期間は、本市の事例では複数年度です。当然、翌年度以降にわたって財政的負担が生じる場合には債務負担行為を設定するのは特例ではなく、通常の予算事務の範囲内であります。先ほどの答弁ですと、通知が必要でないという旨のことも含んで伺っております。市川市では、総務省通知がないと債務負担行為にかかわる判断ができないのか。 
 この3点、お答えいただきたいと思います。

発言者:井上義勝議長
答弁を求めます。 
 財政部長。

発言者:永池一秀財政部長
何点かのご質問であります。 
 財政部として、総務省に、この委託料に関して問い合わせたことはあるのかというご質問が第1点であります。これについては問い合わせしておりません。 
 それから、通知がないと債務負担行為の設定ができないのかと、こういうご指摘でありますが、この通知ということにつきましては管財の方からもご答弁させていただきましたが、私の方のお答えといたしましては、先ほど来、ご質問者がご指摘をいただいております総務省通知が示されているという中で、私たちの今までとってきた考え方と申しますのは、先ほど来の繰り返しになって恐縮でありますけれども、総額についての協定がなく、単年度ごとの協定の中で費用を定めているということから債務負担行為を設定していなかったと、こういうことを申し上げました。そういう中で、今回、総務省の見解が示されたということでありますので、総額の規定の仕方につきまして、協定の中で工夫できないのかと。その内容によりましては当然債務負担行為の設定をしてまいりますと、こういうお答えをしているわけであります。 
 それから3点目でありますが、指定管理者が複数年の指定をするということでありますが、これは先ほどの答弁と重複になるかと思いますので、そういうことでご理解いただきたいなというふうに思います。 
 以上でございます。

発言者:井上義勝議長
浅野助役。

発言者:浅野正隆助役
言葉足らずで申しわけございません。私が一職員と話しましたけれども、それは議員が問い合わせた職員の件ではなくて、本を執筆した総務省の行政課の職員であるということでご理解いただきたいと思います。

発言者:井上義勝議長
坂下議員。

発言者:坂下しげき議員
平行線でありますし、総務省からの通知を待つということでありますが、正直言って、総務省からの通知といっても、私は電話で問い合わせて、すぐその場で答えをいただいたわけであります。それで、本を出されている方と同一であると思います渡邉さんという方ですが、その方に私は問い合わせているわけであります。委員会までに債務負担行為の設定についての総務省見解をしっかりと示していただけるのでしょうか。

発言者:井上義勝議長
答弁を求めます。 
 管財部長。

発言者:中台久之管財部長
先ほども総務省の方に問い合わせて、担当者はちょっと不在だったものですから、なるべく早い時期に回答をくれるように伝えてありますので、なるべく早い時期に報告できると思います。 
 以上でございます。

発言者:井上義勝議長
坂下議員。

発言者:坂下しげき議員
これ以上繰り返しても同じですので終わりにしますが、ぜひ委員会までに総務省見解をお示しいただくようお願いいたします。