2008年（平成20年）12月議会　議案質疑

2008年（平成20年）12月議会　議案質疑
第2日目 2008年12月2日
発言者：金子　正議長
　次に、坂下しげき議員。

発言者：坂下しげき議員
　それでは、順次質疑をさせていただきたいと思います。ニューガバナンスの坂下しげきでございます。 
　議案第31号市川市立図書館設置条例の全部改正についてお尋ねをいたします。 
　今回、条例の改正により、市川市市川駅南口図書館が設置され、管理運営を指定管理者が行うことが定められております。指定管理者の選定、指定手続は公募期間等を十分にとり、競争性を発揮させ、公平な審査、審議が必要となります。したがいまして、これまでは保育園など新規施設ができた場合、６月議会で設管条例を制定し、12月議会で指定の議決を行っていました。今回は半年おくれの12月議会での設置管理条例の改正になります。なぜぎりぎりになって条例を改正するのでしょうか。市としての意思決定が遅過ぎるわけでございます。このことが市民サービスの低下を招くおそれがあります。施設は４月中にオープンするので、指定の議決は２月議会になり、この12月議会の設管条例改正からわずか２カ月足らずで指定管理者を選定することになります。この短い期間で教育施設である図書館の指定管理者を適正な競争のもとに選定できるのかどうか甚だ疑問であります。そこで、指針に定める再募集は行うのかどうか、お答えをいただきたいと思います。 
 

　次に、指定の基準についてお尋ねをいたします。この改正条例には指定の基準の規定がありません。したがいまして、公募に当たって資格要件がない。つまり、団体であれば、だれでも申請できる条例になっているわけでございます。指定の基準を設けなかった理由についてお答えいただきたいと思います。 
　次に、管理の基準についてでございますが、文部科学省文書では、指定管理者に管理を行わせる業務の範囲については条例において明確に定めることとしています。指定管理者の業務範囲を限定することは、その管理体系が二元化し、それが事業の効果的な達成を妨げることになります。今回の条例では、指定管理者に利用者から登録の申請を受け付ける権限、この申請を登録する権限が与えられておりません。したがいまして、初めて本を借りる館外貸し出しを受けたい者は、市川駅南口図書館ではすぐに借りられないことになります。これは市民サービスの低下を招きます。このことについて、登録申請の受け付け、登録権限を指定管理者に移譲し、市民サービスを第一に考えることはできないのか、お答えください。 
　次に、条例第15条損害賠償についてお尋ねをいたします。 
　図書館は地方教育行政の組織及び運営に関する法律に規定する教育財産であります。その管理者は教育委員会でありますが、損害賠償の免除権限を市長にしている理由についてお答えいただきたいと思います。

発言者：金子　正議長
　生涯学習部長。

発言者：田口　修生涯学習部長
　議案第31号に関します何点かのご質疑にお答えいたします。 
　初めに再募集の関係でございます。この12月議会でお願いをして、これが通りますと、今後、公募の周知とか、それから募集要項、仕様書の配布、こういったものの手続を経まして、来年の２月議会におきまして指定の議案を提出していきたいと思っております。こういった中、再募集についての話でございますが、私どもとしては公の施設の指定管理者制度の運用に関する指針に沿ってやっておりますが、募集要項の内容を今のまま考えているところでございますが、これを変更し、今お話しのような形にしますと、時間的な問題があって４月には開館がなかなか難しくなる、それからもう１つは、指定施設というものが提供するサービスについて、質的だとか量的な低下をもたらすおそれがあるということで再募集を考えておりません。しかし、全国の公立図書館においては指定管理者制度の導入の状況ということで考えてみますと、私どもが要求するサービス水準を維持しながら事業運営を行えるだけの実績だとか能力を有する団体が複数存在することから、多くの団体の応募が期待されるということで、私どもはこの手続が非常にスムーズにいくのではないかと期待しております。 
　また、指定の基準でございますが、５条、それから６条にかけて登録の手続の関係が書いてあります。第５条から第６条の第２項なんですが、第６条３項におきましては、特に指定管理者による図書館の利用券の交付につきまして、第４項については指定管理者による図書館の利用券の再交付について規定されております。登録に関しましては、諸規定の条項は指定管理者が行います管理の基準から除外し、登録を教育委員会に一元化して、市川駅南口図書館で利用者が登録の手続を行う場合は、指定管理者は登録の申請書類を受理、内容を確認し、端末のデータから入力する作業を行うだけでありまして、このデータというものが中央図書館におけます教育委員会所管の電算システムに記録された、そういう事実をもって教育委員会の登録ということになります。もちろん指定管理者は、その場で直ちに申請者に図書館の利用券を交付することができますので、申請者はその当日から館外貸し出しを受けることができるようになります。サービスの低下にはつながらないのではないかと考えております。 
　ただし、運用上は申請内容の最終的な確認だとか、電算上のデータの最終的な確認、こういったものは中央図書館の職員が中央図書館において行う必要があると考えております。 
　最後に、15条の損害賠償の関係です。市立図書館の施設だとか設備、備品、こういったものの資料を含めまして破損などをした場合、損害賠償をしなければならないという、こういう規定を設けておりますが、ただし書きにおきましては、市長がやむを得ない事情があると認めるときは損害賠償請求権を放棄すると定めております。この場合、損害賠償請求権の放棄を市長の権限とする根拠規定というものは、普通地方公共団体の長の担任事務を規定しております地方自治法の第149条第６号で、「財産を取得し、管理し、及び処分すること」となっております。すなわち損害賠償請求権の放棄というものは処分に当たることから、本条例の15条のただし書きに規定しますこの放棄というものは、市長の権限として定めているものでございます。 
　以上であります。

発言者：金子　正議長
　坂下議員。

発言者：坂下しげき議員
　ご答弁ありがとうございました。それでは、再質疑させていただきます。 
　再募集のところから。再募集と指定の基準に関するご答弁が矛盾しているように思えるわけでございます。再募集は募集要件を変更することによって質の低下を招くから行わない、指定の基準については手続条例に定める基準で十分であるとのことだと思うんです。手続条例では、市と同等以上のサービスが提供できることや経費縮減、あるいは人的な能力を要件としているわけでございます。これらは漠然とした要件ですから、１度目の募集要件や評価基準を本市のサービスを上回る基準で設定すれば、次の再募集で要件を緩和しても、本市と同等の基準と設定することができるわけでございます。よりよい提案をサービスの面でも、経費の部分でも、広く求めていく必要があると思います。ですから、再募集を行わないというのは、条例の改正がおくれ、選定するための時間が十分にとれないためと理解されてもおかしくない内容になるわけでございます。今回は短い選定期間になりますが、適正で公正な競争ができるように工夫をしていただきたいと思います。 
　次に、登録の部分でございますが、管理の基準、業務の範囲についてでございますが、確認をいたしますが、市川駅南口図書館で初めて本を借りる館外貸し出しをしようとする人は、だれに登録の申請をするのか、お答えをいただきたいと思います。 
　続きまして、損害賠償のところでございますが、条例第15条（損害賠償）でございますが、ご答弁では、法律第24条の首長の権限である教育財産の取得及び処分を示されたわけでございます。他方、同じ法律の第23条第２号では、教育財産の管理は教育委員会の職務権限になっております。教育財産の賠償の減免は、管理者である教育委員会にあるのか、財産の処分権限のある市長にあるのかは難しいところであります。船橋市、松戸市では教育委員会の権限にしています。このように市長と教育委員会を使い分けしている市もあるわけでございます。管理権限と処分権限、物を壊したりされるのは管理になるのではないかということで、松戸市、船橋市では教育委員会になっていると思われるわけでございますが、今後、これはいま１度整理をしていただきたいと思います。 
　以上、１点お願いします。

発言者：金子　正議長
　生涯学習部長。

発言者：田口　修生涯学習部長
　初めて図書館を利用する場合、第６条第１項の規定どおり、教育委員会ということでございます。 
　また、第15条の関係を整理してもう１度お話ししますと、地方自治法の149条の第６号及び地方教育行政の組織及び運営に関する法律第24条第３項、ここで「教育財産を取得し、及び処分すること」の規定で、処分権限というのは市長にあるということでございます。 
　以上です。

発言者：金子　正議長
　坂下議員。

発言者：坂下しげき議員
　お答えをいただきました。条例第６条第１項で教育委員会に申請するところをお答えいただいたわけであります。そのとおりでありますね。そして、この申請の受付業務は条例第16条第２項及び第３項で指定管理者の業務の範囲、管理の基準に入っていないわけでございます。つまり、条例に指定管理者の業務の範囲として規定がなくても、指定管理者が申請を受け付けられるんでしょうかどうかということが大事なところでございます。整理して申し上げますと、指定管理者の業務の範囲は、管理、運営業務等の具体的な範囲を施設の目的や態様などに応じて具体的に条例で定めることとなっています。これは地方自治法第244条の２第４項にこの規定があるわけでございます。例えば図書利用券の交付や施設等の維持管理、つまり清掃などですが、このような事実行為も条例に規定があります。しかし、登録の申請の受け付けは指定管理者の業務の範囲を規定した条例第16条第２項に規定がありません。条例第６条第１項では、申請は教育委員会に対して行うとなっております。これ、仕様書等ではだめで、業務の範囲は条例で定めるというふうになっているわけでございます。登録の申請の受け付けを指定管理者が行えない場合、初めて市川市で本を借りようとした者が、市川駅南口図書館ですぐに借りられないことに条例上なるわけでございます。そのようなことがないよう、条例第６条第１項、条例第16条第２項を委員会において精査をしていただきたいと思います。 
　それでは、議案第33号一般会計補正予算（第３号）について、歳出第３表債務負担行為補正の追加を質疑させていただきます。 
　まず、市民会館指定管理料、文化会館指定管理料、芳澤ガーデンギャラリー・木内ギャラリー指定管理料及び行徳公会堂指定管理料についてお尋ねをいたします。前回の指定のときの予算額と比べ増加している施設、あるいは予算が減少している施設があります。予算が過度に少なければサービスの低下を招くおそれがあります。その反面、これらの施設は１団体選定により決まったところなので、価格面の競争性がなく、適正な価格があるか否かも判断が難しいところであります。そこで、１団体選定における予定額及び限度額設定の精査をどのように行っているのか、お答えをいただきたいと思います。 
　また、市川市文化会館などは利用料金制を視野に入れることも必要であります。前回の指定、もしくは法の改正から５年が経過をしているわけでございます。その間、十分に検証ができたはずであります。どのような検証結果が出て委託料１本の方式に決定されたのか、お答えをいただきたいと思います。

発言者：金子　正議長
　文化国際部長。

発言者：原　健二文化国際部長
　それでは、２点のご質疑にお答えします。 
　初めに、予定額及び限度額設定の精査についてお答えします。指定管理に係る管理委託料につきましては、手続条例第２条第４項において、「市が管理する場合に要する費用と同等以下の費用で管理することができること」と定められております。指定管理料の内訳は、主に管理運営に要する人件費、事務的経費、施設管理に要する経費などから構成されておりますが、その積算に当たりましては、仕様書、協議書、協定書並びにこれまで施設を維持、管理、運営してきた実績をもとに市が積算した予定額と指定管理者が提案した額を比較することになります。したがいまして、平成21年度から平成25年度までの５年間の指定施設の管理運営に係る指定管理料の予定額につきましては、過去３年間の事業報告書、収支報告書のほか、財務諸表を確認した上、平成18年度普通会計決算による平均給与額、市川市一般職員の給与に関する条例、独立行政法人労働政策研究・研修機構による福利厚生費の計算式、平成17年度基準消費者物価指数全国平均平成20年８月分等を参考に積算いたしました。そして今回の債務負担行為の設定では、指定管理者の候補者となる市川市文化振興財団から、市の指定管理料予定額を下回る指定管理料見積もり額の提案がありましたことから、当該提案額を債務負担行為の設定額としたものでございます。 
　債務負担行為の設定額は限度額の設定でありますことから、年度ごとの指定管理料につきましては、毎年、予算審議を経て決定されることになります。 
　なお、平成21年度からの市川市文化振興財団の会計処理におきましては、指定管理者としての会計と財団法人としての会計を明確に区分するよう指導しているところでございます。 
　続きまして、利用料金制の導入をしないで指定管理料を１本とした理由についてでございますが、指定管理者制度のメリットの１つといたしましては、事業者の創意工夫によって良質なサービスが提供されること、経費節減が図れることでございますが、利用料金制では、その両面での効率化を図る手段として、いわゆる指定管理者のインセンティブの部分として位置づけられますことから、その効果といたしまして、企業努力に対する報酬的な意味があろうかと考えられます。頑張れば頑張ったなりの収益が得られることで、その利用料金制は効果的な手法であると考えております。また、そうしたことにより、事業者のポテンシャルやモチベーションも向上するといった効果がございます。このようなことから、指定管理者制度を導入している他の自治体におきまして、文化施設の利用料金制を導入していると聞いております。 
　文化振興財団では、かねてより利用料金制の導入について検討してまいりましたが、このたびの新公益法人制度の導入によりまして、この利用料金制度によって得る事業収入が公益事業の収入として認められるものであるかによって指定管理者の経営状況も大きく変わってまいりますので、今後の動向を見ながら、利用料金制の導入を進めてまいりたいと考えております。 
　以上です。

発言者：金子　正議長
　坂下議員。

発言者：坂下しげき議員
　ご答弁ありがとうございました。予算の精査についてでございますが、民間で行った場合は予算は幾らかかると想定しているのか、１点お答えいただきたいと思います。 
　また、利用料金制については具体的なシミュレーションなどはしていないと受け取れるわけでございますが、利用料金制をとったとしても、委託料と利用料金制の併用も可能であります。そのような検証というのは行っているんでしょうかね。利用料金制の導入に伴うサービスの低下についてもあったかと思いますが、指定管理者制度は利用料金と委託料の併用ができるわけでございます。また、本市は委託料とは別に補助金、これも交付しているわけでございます。ですから、当該施設については利用料金制を導入しても委託料併用で二重、三重の予算措置ができるわけでございます。仕様書をしっかり決めれば、果たして懸念されているようなサービス低下があるのでありましょうか。外郭団体については市民の方の視点も厳しくなっておりますので、しっかりと検証していただきたいと思います。 
　それから、委託料一本化についての市の意思決定は庁議なのか、経営会議なのか、審査会なのか、どの会議かわかりませんが、しっかりと審査をしていただきたいと思います。 
　ご答弁は、民間の経費であればどのぐらいかということだけお答えいただきたいと思います。

発言者：金子　正議長
　文化国際部長。

発言者：原　健二文化国際部長
　お答えします。 
　民間事業者が指定管理者となった場合の指定管理料との比較でございます。先ほども申し上げましたが、指定管理に係る指定管理料につきましては、手続条例第２条第４号において「市が管理する場合に要する費用と同等以下の費用で管理することができること」と定められておりますことから、市が直営で施設の管理を行った場合と比較して同等以下の費用で行うことができるかといった比較になります。このようなことから、民間事業者との比較、予算との比較については行っておりません。 
　以上でございます。

発言者：金子　正議長
　坂下議員。

発言者：坂下しげき議員
　いずれにしても、これらの案件は１団体選定、わかりやすく例えると、契約であれば総額で約28億円の随意契約を外郭団体と行うものになるわけでございます。民間との費用の比較について、審査会でどのように判断、決定したのか、そういったことをやっていただきたい。また、市は市民の方により質の高いサービスを提供し、最少の経費で最大の効果を上げるように全力を尽くし、また、市の目線が市民のほうにきちんと向いていただくよう、よろしくお願いしたいと思います。 
　続きまして、空きビン・空きカン中間処理業務でございますが、当初、長期継続契約の５年契約で入札を行った。これに基づいて民設民営を決定したと思われるわけでございます。本来、ごみの処理は市がなすべき業務であり、外環用地の代替地を利用すれば競争性が発揮され、委託先も多くある安定的な公設民営も考えられたと思います。それが実質５年契約から７年契約の予算が調製されたわけでございます。これによって市のコストが増加した。今後民設民営が公設民営よりも有利であると言い切れるのかどうか、市ではどんな検討を行ったのか、期間設定の根拠及び限度額の内容からご説明を端的にいただきたいと思います。また、期間満了後の運営方法についても、お答えを端的にいただきたいと思います。

発言者：金子　正議長
　環境清掃部長。

発言者：加藤　正環境清掃部長
　空きビン・空きカン中間処理業務委託に関する何点かのご質疑にお答えいたします。 
　初めに、委託期間設定の根拠及び限度額の内容についてでありますが、今回、補正予算として平成20年度から28年度までの債務負担行為の設定を提案させていただいておりますが、これは新たな業者の選定を年度内に一般競争入札によって実施する予定から、今年度からの設定とさせていただき、また、この業務の履行には千葉県の一般廃棄物処理施設設置の許可を受けた施設整備が必要であり、これらの手続を進める期間を前回以上に確保するため、業務開始を平成22年２月からとしました。さらに、業務委託期間の設定につきましては、減価償却資産の耐用年数等に関する省令、これに準じまして、この業務に必要となります主な施設、金属加工機械、これの減価償却年数となります７年とした結果、平成28年度までの設定とさせていただいたものであります。 
　次に、委託金額につきましては、委託期間中は市内で分別収集されました空き瓶、空き缶のみの中間処理業務となりますことから、中間処理に必要な先行投資費――土地購入費は除きますが、これの委託期間分、人件費、運営費、一般管理費での構成となっておりまして、前回の委託で設定しました金額を７年分に換算しました額とほぼ同額の限度額の設定となっております。また、積算の考え方につきましても、現在、市が公設民営で行っております形態を基本としており、個々の設備ごとの減価償却額の１年分を算出し、それを７年間分にしたものでございます。これにつきましても前回と相違はありません。その結果、ご指摘の経費総額につきましても、前回の長期継続契約での５年間の総額を７年間分に換算した額と、今回の債務負担行為の限度額とを比較しましても、ほぼ同額となるものであります。 
　次に、公設民営との比較についてでありますが、この業務を公設民営として代替地となりますクリーンセンター前の旧ラグビー場残地に機能を移転する場合は、この場所が以前、市が焼却灰や不燃物を埋め立てた場所でありますことから、廃棄物処理法の第15条の17で一般廃棄物埋立処分地としての適用を受けることになり、建築物等を設置する場合は土地の周囲を鋼矢板等で閉鎖し、地下の埋立物による周辺環境への影響を抑える必要があり、さらに建物の建設には土地の沈下が生じ不安定なことから、建設部分については埋立廃棄物の処分と土壌の入れかえが必要となることが考えられ、施設建設費等に必要な経費のほかに、その対策費用として、概算ではございますが、約６億円程度の上乗せとなることが予想されますので、今回ご提案させていただいた金額に比べても多額の費用負担になるものであります。さらに、中間処理業務に実績を持った民間業者がこの業務を行うことで、現行よりも効率的に経済性を持った整備と業務の履行が期待できるものであります。 
　最後に、期間終了後の運営方法についてでありますが、日々収集されます空き瓶、空き缶を遅滞なくリサイクルを行うためには、空きビン・空きカン中間処理業務は継続して必要になります。今回の委託期間は７年間を予定しておりますので、基本的には期間終了後には改めて一般競争入札により事業者を決定して取り組んでいくことになります。しかし、７年を経過する中で、経済状況、生活様式、環境意識なども大きく変化していくものと思われ、さらに排出されるごみの組成状況や資源物としての扱いの状況等によって市の分別方法、収集方法及びリサイクル形態の見直しや検討が必要と考えますので、その時点での状況に応じました最良の方法が求められる可能性もあるものと考えております。 
　以上であります。

発言者：金子　正議長
　坂下議員。

発言者：坂下しげき議員
　ご答弁ありがとうございました。当初予定していた５年間の予算額を７年ベースに直した額と今回の債務負担行為の限度額では、４億から５億予算が増加しているわけですよね。当初は４億から５億低かったわけですから、民設有利と思ったかもしれませんが、状況が変わっているんです。どのように市民に説明を果たしていくのか、しっかりと再度検討していただきたい。 
　それから、期間満了後の運営方法についてですが、以前の議会でも、ご答弁で、入札するとおっしゃっていたわけでございますので、検討し直すということなんでしょうか。どうなのかというところはありますが、既に土地、建物を取得しているわけですよね。最初に契約したところは、そうやって土地を取得して許可もとっている。新規参入者よりも明らかに有利になるわけでございますので、適正な競争が成り立つよう、しっかりと将来を見据えた計画を立てていただきたいと思います。 
　あと、指定管理者のところでございますが、行徳公会堂、芳澤ガーデンギャラリー、木内ギャラリーと、特殊性があるということで指定を１団体選定したということでございますが、前回は公募して多くの団体が申請しているわけですよ。その申請者の中で失格しているところはないんです。ということは、つまり特殊性はない。そういったこと等々考えますと、いかがかなと思うわけでございますが、時間がありませんので、ここで終わりとさせていただきます。