2005年（平成17年）6月議会　議案質疑

2005年（平成17年）6月議会　議案質疑
第3日目 2005年6月10日
発言者：井上義勝議長
　休憩前に引き続き、会議を開きます。 
　日程第６議案第６号から日程第14議案第14号の議事を継続いたします。 
　これより質疑に入ります。 
　質疑の通告がありますので、順次発言を許します。 
　坂下しげき議員。

発言者：坂下しげき議員
　新政クラブ坂下しげきでございます。通告に従いまして質疑をいたします。 
　当該条例は、地方自治法の改正を受けて制定されたものであります。地方自治法の改正目的は、総務省自治行政局長名の通知によると、多様化する住民のニーズにより効果的、効率的に対応するため、公の施設の管理に民間の能力を活用しつつ住民サービスの向上を図るとともに、経費の削減等を図ることを目的とするとあります。本市においても、バランススコアカードにより財務の視点、市民満足度の視点を座標とするなど、行政サービスの効率化、市民満足度の向上を行革の目標にしていると考えております。 
 

　当該条例の第13条の改正は、指定管理者の候補者の選定手続に、公募の例外である特例規定を新たに設けるものであります。原則に対し例外は必要であり、市民サービスの向上に効果があれば、１団体選定も必要であると考えます。その１団体選定という手続方法を選択するための基準である市民サービスの向上の効果をどのように客観的に判断していくのかが重要であります。 
　まず、第13条第１項に掲げる事由による選定の手続の特例の妥当性について、市民サービスの向上という市民の視点から見て、客観的に本市が１団体選定することが特に適当であると認める判断基準、政策判断をどのように行い決定するのかお答えください。 
　次に、第３条及び第４条に規定する手続を経ずに選定することの問題点についてお尋ねいたします。同総務省通知では、条例で規定すべき事項として、指定の手続としては申請の方法や選定基準を定めるものであること、指定の申請に当たっては複数の申請者に事業計画を提出させることとしております。市民サービスを停滞させるおそれがあるなど、やむを得ない場合には申請を省略する場合も想定できますが、条例制定事項としては原則申請方法を定めることを要求しております。仮に、政策的に複数の団体から申請を受けることが適切でない場合には、本市指針にあるように１団体の申請のみで選定することが可能であり、申請自体を条例で制限することは疑問であります。指定管理者制度は、指定管理者の能力、活力を生かして市民サービスを向上させることが目的ですので、１団体であっても指定管理者になろうとする者から申請、提案を受け、効率的な運営方法を官と民で模索することが重要であります。 
　このような観点も含め、当該改正により行政手続上の申請行為を制限することになった理由についてお答えください。また、今後の影響として、次の議会以降、平成18年９月までに指定管理者制度に移行する施設のうち、公募が予定されている施設数と特例の適用が予定される施設数をお答えください。 
　次に、第３条及び第４条に規定する手続を経ずに選定することの問題点について、申請をなくしたことにより他条項と整合性がとれなくなり、条例に重大な不備が生じております。例えば、指定管理者は第８条において申請書類等に変更が生じた場合は市長の承認もしくは届け出が必要で、市長はその旨を告示する必要がありますが、申請を行わない指定管理者について変更が生じた場合の条例の規定が欠落しております。公募と特例では、同じ指定管理者でありながら、特例により選定された指定管理者には変更が生じても、それに対する条例の規定がありません。また、市民の権利義務にかかわる行政処分を行うことができる指定管理者の変更について条例上の規定がないことは、この条例の重大な問題点であります。 
　特例手続により選定された指定管理者の変更の届け出、告示等の手続規定が欠落したという条例上の不備についてお答えください。 
　次に、第13条第２項に、今回協議と同意という行為が追加されました。もともと第２項は市民サービス停滞等のおそれがある場合などの選定の特例として定められたものであり、緊急時の選定であると認識しておりましたが、今回第１項が追加され、第１項と第２項の手続が同等となりました。そこで、第１項と第２項の特例の違いについて、まず、第１項と第２項が協議と同意という同等の手続を要する特例とされたことの判断についてと、指定期間等の差異はあるのかお答えください。 
　次に、管理委託制度との相違点についてお尋ねいたします。公の施設の管理について、公募により指定管理者を選定し、指定し、管理を代行させるということは、管理委託制度の首長の決裁により随意契約を行っていたのとは全く異なる手続でありました。しかし、13条第１項による手続は管理委託制度と異なりません。自治法が管理委託制度から指定管理者制度に移行させた趣旨を考えると、手続が管理委託制度と類似している以上、他の分野、例えば管理委託では行えなかった行政処分行為を指定管理者に行わせたり、利用料金制度を導入するなどの付加価値をつけることが必要であると考えます。 
　そこで、第１項が適用される施設については積極的な行政処分行為等を代行させる予定なのかお答えください。 
　次に、今後第１項が適用されると考えられる施設と、特例選定される候補者についてお答えください。 
　最後に、本条例制定時の平成16年２月議会において、今回改正する第１条及び別表について、個々の設置管理条例にゆだねる必要があることを提案した際、別表を個別の設置管理条例にゆだねるとわかりづらくなるとの答弁をいただきました。今回の改正は、まさに別表を個別の設置管理条例にゆだねるものであり、わかりづらくするものでありますが、今回の改正理由についてお答えください。 
　以上、第１回目の質疑とさせていただきます。

発言者：井上義勝議長
　企画部長。

発言者：杉山公一企画部長
　それでは、ただいまのご質問にお答えさせていただきます。 
　まず、アの市民視点から特に適当であると認める基準、政策判断についてでございます。指定管理者の候補者選定につきましては、条例上明確にはうたってございませんが、公平性、透明性、競争性の観点から公募を原則としているものでございます。本市の指定管理者の手続条例を受けまして、昨年12月に定めました公の施設の指定管理者制度の運用に関する指針の中では、限定的に１社選定ができる旨を規定してまいりましたが、公募という原則によらない手続であることから、条例の中に特例規定を置く必要があるものと考えたものでございます。そのために、条例案の第13条では２つの例示、すなわち、地域の活力を積極的に活用する必要があること、それから、施設の業務の内容に特殊性があることを挙げながら、限定的な措置であることを明確に位置づけるものであります。 
　適用の対象となる事例につきましては、この公の施設の指定管理者制度の運用に関する指針にも例示しているところでございますが、あくまで限定的な措置でありますことから、今後は現行の指針の内容を基礎に、条例で示しました２つの例示以外の事由をもう少しわかりやすく、具体的に挙げていくような改正を考えてございます。 
　当然、これらの事由は直接、間接的に市民サービスの向上に寄与するものでなければならないということは当然でございます。現在、その指針の改正についても作業を進めている段階でございます。 
　それから、イの３条、４条に規定する手続を経ず選定することの問題点と今後の影響でございます。ただいま申しましたように、この制度の基本的な考え方であります公平性、公正性、さらには透明性の確保という点から、公募により事業者を選定していくという原則に例外を設けるものでございます。しかし、一方でその原則に全く例外が認められないために、本来であれば市民が享受すべき良質で効果的な市民サービスを受けられなくなったり、あるいは地域の活力の活用が図られなくなるとなれば、それも問題であります。したがいまして、13条の規定はあくまで例外としてその適用事例を指針において限定的に列挙して、かつこの規定を適用するか否かにつきましても、市の内部における判断の過程及びその理由についてはっきりと説明責任を果していけるような体制にしていくことが必要であると認識しております。 
　行政手続上の申請行為の制限との関係でございますが、改正後のこの指定管理者の手続条例の第13条第１項の規定には、特定の団体と協議し、その同意を得るという選定の特例の手続が定められたことによりまして、改正後の第３条及び第４条に規定する手続――これは申請それから当該申請に基づく審査でございますが――を経る必要がなくなったことから、今回の改正ではこのことを条例上明確にしたものでございます。 
　それから、改正後の手続条例第13条第１項の規定を置いた結果、第３条、第４条の規定は適用されず、申請を受ける場面もなくなったものでありまして、行政手続条例第７条の規定の適用もないものでございます。 
　それから、施設の数でございますが、現在管理委託をしている施設の数は14条例、95施設ございます。このうち、今議会に54施設に係ります条例を提案しておりまして、このうち、この13条１項を適用しようとして考えている施設の数でありますが、47施設でございます。この47施設には、放課後保育クラブをそれぞれ１施設としてカウントしてございますので、この放課後保育クラブが43施設ございますので、それらを含めた数でございます。また、今議会で提案しているほかの施設が７施設ございますが、この施設につきましては公募を考えてございます。また、全体95施設のうち、今回条例が出ていない施設につきましては、指定管理者に移行するかどうかも含めまして、今後の検討をしていくこととしております。 
　次に、他条項との関係でございますが、第８条の告示の関係でございます。改正後の第８条では、指定管理者が提出した申請書または添付書類の内容につきまして変更しようとするときは、あらかじめ市長の承認を受けなければならないと定めまして、規則で定める軽微な変更をしたときは市長にその旨を届ける旨を規定しておりまして、これらの承認や届け出の内容は告示することとされてございます。 
　改正後の13条１項に規定する手続に基づき指定管理者の指定をした場合、申請書等がございませんので、これについての変更はないものですが、改正後の第13条第１項の規定により指定された指定管理者について何らかの変更があるとすれば、指定管理者の指定の告示の内容のうち、指定管理者の所在地、名称の変更や代表者の変更等が想定されるところでございます。これらの変更につきましては、改正後の条例第14条では、この条例の施行に関し必要な条項は包括的に規則で定めることとされております。したがいまして、これらの告示の内容の変更につきましても、規則において定めることができると考えております。 
　それから、13条第１項と第２項の違いについてでございます。13条は第１項、第２項とも第３条、第４条の手続を経ないで選定する、いわば１団体選定を規定しておりますが、第１項、第２項では市が積極的に１団体選定を進める場合と、いわば受け身として１団体選定をせざるを得ない場合に分けられると思います。 
　初めに、この２項から申しますと、この条文は現行の条例の第14条に規定してあることを一部条文を整理して移したものでございます。指定管理者の指定の取り消し、それから指定管理者の指定の辞退などの場合において、すぐに別の指定管理者を指定しなければならない場合を想定しておりますが、いわばこの条項は必要に迫られての緊急的な１団体選定でございます。これに対して第１項は、施設の指定管理者の最良の団体を選ぶためには、公募によらず特定の団体を選んでいこうという市の積極的な政策判断を伴った選択であろうと思います。 
　このように性質の差異がございますが、どちらも公募という原則によらない例外という点では同質でありますので、同じ条の１項、２項としたものでございます。 
　また、１項、２項で期間に差があるのかという点でございますが、特に緊急的に選ぶ第２項のケースでは、必要最小限の期間になるのが通常であろうと考えておりますが、選定の過程を考慮しながらケース・バイ・ケースで決めていくものと思います。 
　それから、協議と同意の関係でございますが、このような解釈がなされている中で、指定前の段階で協議し、同意をするという行為が契約に当たるのではないかという疑義になろうと思います。あくまで指定管理者の候補者を決定する手段は指定という行政処分であることは間違いないことでございます。この場合において、団体から申請や事業計画書の提出を求めずに候補者を決めていくことから、これにかわる団体からの意思表示なくしては、候補者にすることはできないものと判断してございます。そのため、今回の規定は管理の代行をお願いする事項を提示して団体に申し込み、協議し、見直しを進め、同意を求める確認書のような措置と考えてございます。 
　それから、管理委託制度との相違点でございます。管理委託制度は、市の契約に基づきまして具体的な管理業務、業務執行を行うもので、公権力の行使に当たる使用許可などはできませんでした。指定管理者では、この使用許可が可能となってまいります。13条第１項では、特例的に選定される指定管理者であっても公募による指定管理者と性質が異なるものではございませんが、市が政策的に選定を考えている団体につきましては、その団体との協議の中で業務の範囲を拡大できる可能性は大きいものと考えております。特に、現在候補になっております施設につきましては、まだ具体的な詰めはしておりませんが、今後条例に定めた協議、同意というプロセスの中で出てくるものと考えてございます。 
　次に、今後13条第１項が適用される施設についてでございます。現段階で想定しております施設は、文化会館、それから市民会館、これらは現在文化振興財団に管理委託をお願いしている施設でございます。また、放課後保育クラブ、これは現在43施設ございますが、社会福祉協議会に管理委託している施設でございます。また、湊新田保育園、それから妙典保育園、この２園は現在市内の社会福祉法人に管理委託している施設でございます。現段階で想定しております施設は以上でございますが、これらにつきましても、公募と同様市内部での審査を行いまして、最終的に１団体選定にするか否か決定してまいることになりますし、当然その指定につきましては、議会にお諮りするということになってまいります。 
　それから、大きい２つ目の本条例制定時の説明を踏まえ、今回の改正を行った理由についてでございます。昨年の２月議会において、この指定管理者の指定の手続に関する条例を提案いたしましたが、このとき、指定管理者に移行する施設について、条例の制定が必要になった施設に制定内容が１つの条例で確認できるわかりやすさに注目いたしまして、手続条例の中に一本化して提案したものでございます。この議会の委員会審議の中でも、理事者側からの答弁として報告されておりますが、まだ設置管理条例もない施設、施設の開設に先行して設置管理条例を定めている施設がある一方で、保育園のように設置管理条例がある既存の施設が新規に指定管理者に移行するものがあるという状況でございました。これらの施設が新規に指定管理者に移行するものも、これらの施設を個々に並行して提案すると非常にわかりづらい提案になるので、手続の内容が１つの条例で確認できるよう、指定手続に入る施設を一まとめにして提案したものでございます。 
　しかし、今後指定管理者に移行する公の施設が増加することが予想されますので、このような一覧性を確保しようとすれば、この条例の規定が膨大なものになってまいります。また、逆にわかりにくい条例になるのではないかということが想定されてまいりました。そこで、個別の公の施設に関する事項につきましては、当該公の施設の設置及び管理条例において定めることとし、この条例ではほかの条例の定めのあるものを除き、指定管理者の指定の手続に係る共通的な事項を定めることといたしました。したがいまして、その時点では一覧性によりわかりやすい条例としたということで、適切な選択であったのではないかというふうに考えております。 
　以上でございます。

発言者：井上義勝議長
　坂下議員。

発言者：坂下しげき議員
　ご答弁ありがとうございました。 
　しかしながら、私の質疑にお答えいただいていないものが大部分でありまして、市民サービスの向上という視点に立ったご答弁が一切ないことが残念でなりません。先ほどの質疑でも申し上げましたが、私は市民サービスに資する場合などは、公募の例外として１団体で選定を行うことを否定いたしません。しかし、指定管理者に支払われる委託料は市税であり、利用者はほとんど市民であります。したがって、公募ではなく特例による手続方法を選択するという判断を行うときには、市民の視点に立ってサービスが向上するような客観的事由や協議内容の作成により判断しなければ、市は説明責任を果たせないと思います。この考え方は行革の基本ではないでしょうか。市川市の行革は、羊頭狗肉ですか。この判断の基準についても質疑したいのですが、時間に限りがありますので、まず、条例の根本的不備である申請手続を経ずに選定することの問題点について、再度質疑をさせていただきます。 
　ご答弁を伺っていますと、全く整理されていないようで理解に苦しみますが、例えば、告示についてだけご答弁がありましたが、申請が必要な場合、つまり公募の場合は、指定管理者の名称、簡単にやさしく言えば、会社名が変わったときや指定管理者として必要な資格や許可に変更が生じた場合は、市長の承認もしくは届け出の義務があり、その後変更の告示が行われます。しかし、第13条により申請行為等を経ないで指定管理者になった者が会社名を変更した場合は、申請がないから指定管理者からの届け出の義務は必要ないということなんでしょうか。改正後の８条では、公募の指定管理者が変更しようとするときは、市長の承認もしくは届け出をしなければならないとなっております。 
　そこで１点目といたしまして、特例選定で指定管理者となった場合、申請行為がないからといって行政処分を市民に対して行う、その指定管理者の変更の届け出義務を条例で制定する必要がないと断言できるのか、お答えください。 
　２点目といたしまして、同じ指定管理者でありながら同様の変更が生じた場合に、一方が条例制定事項で一方が規則という不整合についてどう是正するのですか、お答えください。 
　３点目として、公募の場合、申請書、事業計画書、申請に係る添付書類である許認可証などが変更された場合、改正案第８条で変更の告示が行われますが、特例選定の場合、公募の事業計画に該当するようなものは協議事項でありますが、同意を得た協議事項が指定後変更されたときは、これに準じて告示すべきと考えますが、告示するのかしないのか、理由を含めてお答えください。 
　４点目といたしまして、市民の視点について、利用者本位の行政を考えるならば、じっくりと市民のニーズ調査を行ったり、現行の管理委託内容については第三者の客観的評価を受けたりして特例選定が可能か判断し、その上で市民ニーズや第三者評価で指摘された改善事項、協議内容に組み込むなどの工夫がなければ、市としての責務を果たしたとは言えません。法が定めた３年余りの経過措置期間に、市川市は何をしていたのかということになります。ご答弁でもありましたが、市川市民だけが制度改革の恩恵を享受できなくなるおそれがあります。したがいまして、特例選定しても市民サービスが現行以上になるための協議事項を考えているのかお答えください。 
　以上、４点です。

発言者：井上義勝議長
　企画部長。

発言者：杉山公一企画部長
　それでは、ただいまの告示手続が異なる場合の理由でございます。 
　この条例では、申請によりまして指定管理者となった団体が申請書の内容を変更するときは、指定管理者の所在地、名称、代表者の氏名、指定の際に告示された事項を含む申請者等の内容の変更について、市長の承認を受け、また届け出る旨を定めてございます。しかし、改正後の13条第１項の規定により、１団体選定で指定管理者の指定を受けた団体につきましては、申請書は提出してございませんので、改正後の第８条の規定の適用がないのは、ただいま申し上げたとおりでございます。この団体について変更するものとして、条例及びその施行規則上想定できますのは、さきに述べました３つの告示事項の範囲内のものであることから、この変更の手続につきましては規則で定めてまいることにしてございます。 
　それから、市民の視点ということでございますが、これにつきましては、市川市は特に市民ニーズの分析とか、いろいろなものをやってございますが、その中で、これらの施設につきましても、どういう施設の管理形態がいいのかということは重々検討してございます。その中で、この特例で今回定めることにしておりますように、１社選定というようなことが出てまいりました。ですから、文化会館とか市民会館にいたしましても、これらは特に、例えば市川市の文化行政はどうあるべきかという、そういうような中からこの団体でなければだめだというか、この団体であるべきであろうという、そういうような結論が導き出されたものでございます。 
　以上でございます。

発言者：井上義勝議長
　坂下議員に申し上げますが、時間を考えて質疑をお願いいたします。 
　坂下議員。

発言者：坂下しげき議員
　じゃ、まとめていきますが、施設や外郭団体設立の経緯など、いろいろな面では承知しておりますが、市は市民サービスの向上を図ることが第１番ではないのでしょうか。やむを得ず特例選定する必要があったとしても、市民サービスが向上されるような工夫、例えば先ほど申し上げましたが市民ニーズを調査し、その上で協議内容を検討して、現行の管理以上のものを要求することや、指定管理者の候補者となる団体に危機意識を持たせるようなやり方、次回は必ず公募にするなどし、１回目の指定期間で経費削減の努力を促すなど、いろいろ他市でもやっております。本当に市川市民だけ市の政策判断で取り残されていくということは認められないわけであります。市川市のサービスが他市に比べどれだけよいものか、市民に説明できるような制度に政策、条例、指針を整理していただきたいと思います。 
　最後に、第８条の指定管理者の申請事項に係る変更手続は、条文上の不備であることを指摘いたします。そして、最後に取り下げを含め、修正の必要がないかをお答えいただきたいと思います。

発言者：井上義勝議長
　企画部長。

発言者：杉山公一企画部長
　それでは、ただいまの最後のご質問ですが、１団体選定によりまして指定されました指定管理者につきまして何らかの変更が生じるようなことが想定できる事項は、先ほどもご答弁いたしましたように、指定管理者の指定の告示の内容のうち、指定管理者の所在地、それから名称の変更や代表者の変更等でございますが、これらの事項の変更につきましては、申請により指定管理者となった場合においても行政側の判断を要しない届け出という手法により処理しておりますので、１団体選定により指定された指定管理者に係る告示の内容について変更があった場合には、規則において手続を定めていることは認められるものと考えております。 
　以上でございます。